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北极能否成中国参与海洋治理突破口?

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本文来自微信公众号:IPP评论(ID:IPP-REVIEW),作者:严灏文,华南理工大学公共政策研究院研究助理、政策分析师,题图来自:视觉中国 2019年的8月中旬,一向口无遮拦的美国总统特朗普再次发出惊人言论,称有意购买格陵兰岛。对于这一言论,丹麦首相梅特⋅弗雷泽里克森(Me...

本文来自微信公众号:IPP评论(ID:IPP-REVIEW),作者:严灏文,华南理工大学公共政策研究院研究助理、政策分析师,题图来自:视觉中国

2019年的8月中旬,一向口无遮拦的美国总统特朗普再次发出惊人言论,称有意购买格陵兰岛。对于这一言论,丹麦首相梅特⋅弗雷泽里克森(Mette Frederiksen)的回应是:这很“荒谬”(absurd)。虽说是又造成了一场“小闹剧”,不过,这也反映出了两个情况,一是美国对北极事务的关注较低,对各国在北极事务中的立场和态度掌握不够;二是美国感受到了这种缺位,以及这种缺位给美国造成的一些威胁,现在正逐步增加对北极事务的关注和参与。

其实特朗普对格陵兰岛的兴趣早已有之,据称近一年来特朗普在私下里时不时便会谈论其购买格陵兰岛的想法,并指示美国国家安全委员会对这一想法加以研究。甚至在一次会议上特朗普开玩笑称要将波多黎各拿去交换格陵兰岛。而在近期,美国在涉及北极事务上的动作也开始逐渐增多。在今年六月份的时候,美国便出手阻止了中国对格陵兰岛三个机场扩建项目的投资,成功地游说丹麦政府在竞标中击败中国企业。

在过去的十年里,人类在北极圈内的活动快速增加。不少国家都希望能在北极事务中分得一杯羹。(图源:网络)

当前的北极局势

事实上,随着气候变化和全球变暖,北极地区的局势也在日渐“升温”。北极地区的环境变化,不仅深刻影响着全球的气候环境、生态稳定,也日渐影响着当今世界地缘政治的变化。就在今年9月下旬,联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)发布的一份关于气候变化中海洋与冰冻圈的报告就提到,在过去的十年里,人类在北极圈内的活动快速增加,包括渔业、船舶运输以及旅游业快速增长。

而同时,北极地区蕴含着丰富的能源和矿物资源,北极理事会的报告显示,北极地区拥有900亿桶的石油、1669万亿立方英尺的天然气、440亿桶的液态天然气,北极地区已探明的石油储量占全球已探明石油储量的5.3%,已探明天然气储量占全球的21.7%。北极地区未被发现的石油与天然气资源,其比重估计占全球总量的27.6%;同时,北极地区还有大量的铜镍钚复合矿以及金、银、金刚石及铀、铁等矿产。这吸引了不少国家的关注。

近年来,包括中国在内,不少的北极域外国家陆续加入北极理事会,欧盟、日本、韩国甚至印度和新加坡纷纷出台北极政策,并在2013—2015年期间陆续成为北极理事会的观察员国,积极地参与北极事务。这反映出,不少国家都希望能在北极事务中分得一杯羹。

需要补充一点的是,目前,在北极事务上已形成了以北极理事会为核心的地区机制。尽管如此,在现实上仍是北极国家尤其是北极地区的大国在发挥着主导作用。北极国家警惕域外国家对北极事务的介入,近年来地区保护主义的趋势不断加强,限制域外国家在北极地区的活动。

同时,在北极国家内部,竞争也日益升温。随着北极冰川的消融,俄罗斯、加拿大以及丹麦积极地进行领海划界主权声索。这引起了美国的不满,就在今年5月份北极理事会部长级会议上,美国国务卿蓬佩奥就指责这种跑马圈地的行为,批评这种行为加剧了北极地区的竞争。而其他北极国家,如斯堪的纳维亚三国及丹麦和冰岛,又对美、俄、加这三大国把控北极事务有所忧虑,担心自身在北极事务中被边缘化。

大国在北极问题上的姿态

在北极问题上,俄罗斯可以说是最为活跃的大国,当然,这并不是一个什么值得惊讶的事情。俄罗斯本就是最大的北极国家,拥有着北极圈内最长的海岸线,北极对俄罗斯来说是关乎生存的区域,北极对俄罗斯的意义是任何一个国家都不能相比的。今年4月份,俄罗斯总统普京宣布将制定《2035年前俄罗斯北极地区发展战略》,并且,普京提到目前俄罗斯有十分之一的经济投资都在北极地区。而随着北极冰盖的减少,以及人类在北极地区活动的增多,俄罗斯的北极政策也从过去以安全为主,逐步走向安全与经济并重。

在安全上,俄罗斯恢复并且新建了北极军事基地,在北极地区增加海基和陆基核武器的部署。并且,近些年俄罗斯增加了在北极地区进行军事演习的次数。对北极地区的军事投放呈现出进一步加强的趋势。在经济上,引入资金和技术,加大北极地区领土的开发力度,其中有不少项目便是与中国进行合作。同时又增强了对北极航道的管控。不过需要说明的是,中俄良好的双边关系并不意味着俄在北极问题上对中国充分信任,包括中国在内,俄罗斯在北极事务上对许多国家都保持着谨慎、戒备的心态。

中国参与北极事务远不止是在于能源资源、航道开发乃至投资基建等经济方面的利益。(图源:网络)

美国在北极事务上没有很强的参与感。事实上,与许多国家相比,美国对北极事务的重视程度并不高。冷战后,北极问题在美国的外交决策中处于次要地位,以至于有美国的学者批评美国政府的北极政策处于停滞不前的状态,对北极的关注程度低到近乎是“疏忽大意”。美国自身在北极事务上投放的资源也十分有限,此前受美国战略收缩的影响,特朗普政府削减了海岸警卫队的预算,把更多的资金转而投入到维护美国陆地领土安全上,这更加限制了美国在北极水域开展活动。

而且,与许多国家相比,美国的破冰能力实在是相形见绌。不只是俄罗斯,美国的北欧盟友们,甚至是中国的破冰能力,都已经超越了美国。美国海岸警卫队的指挥官也多次发表讲话称美国缺乏必要的破冰船,而直到今年美国政府才终于订购了一艘破冰船。今年,美国也似乎是意识到了这种滞后给自身带来的不利影响,开始调整其北极政策,渐渐增加了对北极事务的参与。而值得注意的是,美国的北极政策调整,与过去注重北极水域的航行自由相比,现在多了大国竞争的元素。但从总体来看,与早就在北极事务上积极活跃的俄罗斯乃至中国相比,美国对北极问题的参与和把握处于相对落后的状态。

中国在北极问题上也表现得相当活跃。实际上,中国早已积极地参与北极事务,不少国外学者也在多年前便开始关注中国的北极政策。中国在2013年便成为北极理事会的观察员国。2017年7月习近平出访俄罗斯时正式提出“冰上丝绸之路”概念,与俄罗斯开展北极航道合作,共建“冰上丝绸之路”。2018年初中国发布了首个北极政策白皮书,将自己定位为“近北极国家”。中国在北极地区的科考活动十分活跃,这也是中国在北极地区的主要活动。

另外,近年来中国企业开始在北极地区开展投资基建项目,与北极国家进行合作开发。作为一个域外国家,中国在参与北极事务上表现得相当积极。不过,中国在北极地区的活动主要集中于科考、经济合作等低政治领域,不涉及领土、安全等高政治领域的事务,也不寻求主导北极事务,也是因为这一点,大多数北极国家都对中国的参与持开放、欢迎态度。

走向北极:实践海洋治理

作为域外国家的中国,为何要千里迢迢去参与北极的事务呢?从现实利益的角度来说,北极丰富的资源以及更快捷的航道通行,确实是非常有吸引力。可这也只是其中一方面,对中国而言,参与北极事务的意义远不止于此,更深远的是,这是中国走向远洋,在国际上展现其海洋治理乃至全球治理理念的一个机会。

尽管在白皮书中中国将自己描述为“利益攸关方”,不过与南海、东海等海域不同的是,北极并不是中国的周边区域,中国在北极事务上也不是一个直接的当事方。但是,作为一个域外行为体,没有了诸多立场原则的束缚,实际上反倒给了中国在多边外交舞台上更多可发挥的空间。在中国发展成为全球大国的道路上,成为海洋强国是其中不可避免的一步。而走向北极对于成为一个海洋大国具有重要意义。这意味着中国具备在远洋乃至复杂水域活动的能力。中国在北极治理事务上的表现,将直接体现为中国的海洋治理能力。今年四月,习近平提出“海洋命运共同体”理念,这与此前提出的人类命运共同体的理念一脉相承。若中国在北极治理中良好地实践了其海洋命运共同体理念并得到国际上的认可,那么无疑将为更高一层次的人类命运共同体理念以及中国的全球治理能力打下坚实的基础。

如今,北极问题已日益成为一个全球性的热点问题。应该要认识到,中国参与北极事务远不止是在于能源资源、航道开发乃至投资基建等经济方面的利益,更重要的是,这是一个展现中国多边外交和全球治理能力的舞台,它给中国在全球治理上所带来的政治效益才是更为深远的。

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